Acceso a la justicia. Por Fernando Cafferata

ACCESO A LA JUSTICIA
Justicia y Ciudadanía

Disertación en las Jornadas Nacionales sobre la Reforma Judicial en la Argentina
Mendoza, 29 y 30 de junio de 2000

Dr. Fernando Cafferata
Consejo de la Magistratura de la Ciudad de Buenos Aires
– I – CONCEPTO

El «acceso a la justicia» no sólo integra el núcleo de la seguridad jurídica sino que es un objetivo fundamental para lograr la eficacia del sistema judicial. Por esa razón, se ubica a éste como uno de los objetivos centrales del Plan Nacional de Reforma Judicial en nuestro país.
El «acceso a la justicia» ­nos dice Lynch – consiste «en el acceso de todos a los beneficios de la Justicia y del asesoramiento legal y judicial, en forma adecuada a la importancia de cada tema o asunto, sin costos o con costos accesibles, por parte de todas las personas físicas y jurídicas, sin discriminación alguna por sexo, raza, religión o nacionalidad».
Este concepto amplio de «acceso a la justicia» requiere para su concreción de la instrumentación de una serie de medidas de fondo que mejoren la relación entre Justicia y ciudadanía.
Por lo dicho, el «acceso del ciudadano a la justicia» no puede ser reducido al acceso de la gente de menores recursos al sistema judicial.(Asistencia Jurídica Gratuita)

– II – DESARROLLO DEL TEMA EN NUESTRO PAÍS

2.1 Panorama Nacional.
2.1.1.- Antecedentes.
Se trata de un tema que ha sido profundamente estudiado tanto en nuestro país como en el extranjero. Por ejemplo, en Inglaterra este esfuerzo se exteriorizó especialmente en el trabajo de Lord Woolf » Access to justice»; también corresponde citar el proyecto internacional de investigación denominado «The Florence Access to Justice Proyect» en el que colaboraron cien estudiosos de treinta países representantes de los seis continentes y los proyectos de los organismos internacional.
En nuestro país, se puede citar el trabajo «JUSTICIA PARA TODOS» ( AID – FORES) ; la JUSTICIA: un PLAN DE REFORMAS AL SISTEMA JUDICIAL ARGENTINO (­ FORES con el auspicio del Banco de Boston­ 1993) ; «JUSTICIA Y DESARROLLO ECONÓMICO» ( CACBA- FORES con el auspicio del Consejo Empresario Argentino) (1997-1998) y el «PLAN NACIONAL DE REFORMA JUDICIAL». (1998)
Por último, corresponde mencionar la labor de la doctrina , de los legisladores y de la jurisprudencia que coinciden en la necesidad de mejorar el «acceso a la justicia».

2.2.- Revisión Provincial.
Una visión panorámica de la realidad provincial demuestra que el acceso a la justicia en general es regular.
Se destaca la labor de los Defensores Oficiales y se observa un mejoramiento del acceso a la información a través de defensorías barriales, las generales, las defensorías del pueblo, los consultorios jurídicos de los colegios de abogados y de las Facultad de Derecho que existen en el territorio.
Otra faceta del problema se observa en algunas provincias que en virtud de los altos costos, algunos de ellos impuestos por la propia provincia en forma de onerosas tasas de actuación, bonos profesionales, las grandes distancias, la crisis económica, el abarrotamiento de trabajo de las asesorías letradas gratuitas y las defensorías de pobres y ausentes, el acceso a la justicia no pasa de ser una declaración constitucional.

2.2.1 Asegurar el acceso a la justicia es un deber de todos los estados provinciales.
El «acceso a la justicia» es un derecho inalienable del hombre con rango constitucional.
La Constitución Nacional en su art. 16 dispone que todos los habitantes son iguales ante la ley y en el art. 18 consagra el derecho de defensa en juicio.
Coherente con ello, la Constitución de la Provincia de Córdoba establece en el artículo 49: «En ningún caso puede resultar limitado el acceso a la justicia por razones económicas. La ley establece un sistema de asistencia jurídica gratuita a tal efecto».
Surge entonces, indubitable, el deber del Estado Provincial de reglamentar un sistema de Asistencia Jurídica Gratuita.
Esta propuesta fue receptada en el Primer Congreso Nacional de la Defensa Oficial llevado a cabo en Capital Federal en el año 1996. Por unanimidad se declaró la necesidad de que cada Provincia reglamente la asistencia jurídica gratuita la que debe tener funciones de prevención, asesoramiento, conciliación y patrocinio letrado.
La Provincia de Córdoba legisla la materia con la sanción de la ley Nº 7982 llamada Ley de Asistencia Jurídica Gratuita y prevé en la legislación adjetiva el Beneficio de litigar sin gastos. Ambas, resultan idóneas para remover los obstáculos económicos y asegurar al justiciable el derecho de defensa.
– III – LINEAS DE ACCION

Acceso a la Justicia es un objetivo fundamental para lograr la eficacia del sistema judicial.

3.1.- Plan GLOBAL de Acceso a la Justicia.
¸ Acceso a la justicia para todos los ciudadanos.
¸ Acceso a la justicia sin perjuicio de la materia, del litigio o del monto.-
¸ Racionalización de la gestión administrativa del Poder Judicial
En esta exposición trataré de mencionar cuáles son las barreras que existen para que la gente y los ciudadanos en general puedan acceder a la justicia y, luego, propondré algunas soluciones que han sido extraídas del conjunto de propuestas elaboradas en los sucesivos trabajos mencionados en el punto 2.1.1.
Un sistema judicial ­ según María Dakolias- «puede presentar barreras económicas, psicológicas, informativas y físicas a aquellas personas que requieran sus servicios».

3.1.1 Obstáculos Económicos.
ß Racionalidad en los gastos judiciales. Regular una adecuada utilización de los fondos judiciales para garantizar un mejor acceso a la justicia;
ß Reducción de los costos judiciales: existe también un problema de costos judiciales elevados en las provincias.
… La realidad de la justicia argentina – según el Informe del Banco Mundial (1994)- indicaba que «el mayor costo que enfrenta una persona al litigar son aquellos provenientes de su representación legal. No lo son aquellos propios del proceso ­tasa de justicia- ni aquellos propios ­traslados, perdida de tiempo de trabajo- se constituyen en impedimentos reales (sí lo podría ser la dilación y la necesidad de traslados constantes a los tribunales con la consiguiente perdida de días laborables).» En consecuencia, la mayor barrera económica era «el costo de asistencia profesional.»

Propuestas
Bajar los costos para la iniciación de los juicios.

Uno de los desafíos de la época será hacer realidad el derecho constitucional al «acceso a la justicia».
La disminución de los «costos excesivos» es una tarea pendiente.
… Estudiar profundamente la reducción del monto de la tasa de justicia y una regulación adecuada del instrumento procesal del beneficio de litigar sin gastos.
… La tasa de justicia debe ser proporcionada y ajustada a un correcto cálculo.
En este sentido, el Centro de Investigaciones del Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires bajo la dirección del Dr. Horacio Lynch está encarando una investigación sobre cómo influyen los costos de litigar en el acceso a la justicia; los honorarios de profesionales; los sistemas de costos y el uso y abuso del beneficio de litigar sin gastos.

Estudiar los alcances del beneficio de litigar sin gastos.

Otra cuestión que favorece el «acceso a la justicia» es «la tendencia a otorgar el beneficio de litigar sin gastos a todas aquellas personas físicas o jurídicas que demuestran impotencia para hacer frente a los gastos judiciales más allá del ingreso mensual y la posesión o no de vivienda propia.»
El tema del beneficio de litigar sin gastos está comprendido dentro del «acceso a la Justicia»: en general, todas las provincias gozan del mismo, en términos parecidos al de la ley nacional.

Ampliar la legitimación para la iniciación de las acciones judiciales

Finalmente, resulta necesario señalar la importancia de la previsión legal para la representación de intereses difusos – conocidas como «class action» -, que permitan la defensa de intereses comunitarios que de otra forma no tendrían protección.

3.1.2 Obstáculos Psicológicos E Informativos
Por otro lado, aparecen los obstáculos que resultan de la ausencia de información por parte de los ciudadanos y de la carencia de resolución rápida de los causas por la Justicia.
Propuestas.
Difundir los medios de acceso a la justicia.

Objetivo
Difusión de los distintos medios de acceso a los potenciales usuarios del sistema.

… «A este nivel cobra relevancia el efectivo acceso a la justicia dado, entre otras cosas, por el nivel de actividad del sistema de asesoramiento jurídico gratuito que exista (hoy en la Argentina es insignificante ) y el nivel de satisfacción de sus potenciales usuarios. Como así también por aquellos que interactúan con el sistema judicial, como ser los abogados, y su desempeño , máxime si tenemos en cuenta que este va ser un factor decisivo para que el juez dicte su fallo en tiempo y forma.
… Aquí sí que le corresponde al Estado la difusión de esos servicios y, cada vez que promueva un nuevo sistema u organización, la presentación de él a través de medios eficaces.»

Crea oficinas de Atención al Público en los distintos edificios públicos.
® Así también deben incorporarse oficinas de información al público en los distintos edificios judiciales. En esta tarea, el abogado ocupa un rol trascendental como actor en el proceso de transponer las barreras que para acceder a la justicia tiene el ciudadano común.

Facilitar el conocimiento del ciudadano de la legislación vigente.

… Debe facilitarse el conocimiento de todo el ordenamiento de cada provincia mediante la elaboración de un Digesto Jurídico Nacional y de los Provinciales. Esto permitirá la adecuada difusión de la normativa jurídica vigente nacional y provincial. También debe propiciarse el dictado de Manuales de Procedimientos Administrativos a fin de unificar prácticas administrativas.

Procurar una Justicia más eficiente.

«En concreto lograr un mayor acceso a la Justicia, obviamente con las restricciones válidas frente a cuestiones no justiciables, debe ser el principal objetivo del Programa. Esto sólo podrá ser cumplimentado con soluciones que ataquen de raíz el problema y fundamentalmente con la vigencia sin limitaciones de los restantes objetivos, pues en tanto y en cuanto, no exista una justicia inmediata, eficiente y con un desempeño aceptable en términos cualitativos, no podremos lograr el acceso de la ciudadanía, pues en definitiva ella no recurrirá al Poder Judicial.»
Por otra parte, para tener una justicia más eficiente se requiere de un profundo mejoramiento de su administración. En ese sentido, se ha creado en EEUU una disciplina denominada «Administración de Cortes» (Court Administration).

Reducir la complejidad de los procedimientos

… Resulta necesario encarar reformas procesales destinadas a simplificar los procedimientos y, sobretodo, a eliminar la posibilidad de que los juicios se eternicen. O por la persistencia tendencias a provocar la apertura de incidentes absurdos o innecesarios que sólo sirven, en definitiva para demorar el desarrollo de la causa principal. Se debe reforzar la capacitación profesional y ética de los abogados.
En definitiva, lo que se busca es reducir la excesiva duración de los procesos, la sobrecarga de los tribunales; la complejidad de los procedimientos; exacerbado formalismo y sacralización innecesaria.

Instituir los Tribunales de Justicia Inmediata.

… Tal como fuera oportunamente esbozado al momento de tratar el acceso a la justicia, los tribunales de menor cuantía, barrial o inmediata, se muestran como un instrumento idóneo para la solución de los conflictos del sistema. Su razón radica en un sencillo concepto de diferenciar aquellas cuestiones complejas de esas otras más sencillas. Obviamente las más sencillas serán aquellas que podrán y deberán ser resueltas en forma inmediata. En ocasión de la pasada Convención Nacional de Bancos se ensayó una propuesta de implementación de justicia inmediata para la Ciudad de Buenos Aires, que resulta perfectamente adaptable y aplicable a las jurisdicciones provinciales.
… Algunos lineamientos a tener en cuenta son: Competencia amplia ­civil y penal-; Oralidad; Sencillez; Informalidad; innecesariedad de representación legal; funcionamiento anexo de ADR; y respuesta inmediata.
En la cual se organizan distintos modelos de oficinas para la conformación de estos tribunales. Tales como algunas integradas solo por ciudadanos, otras de integración mixta ­ciudadanos, mediadores y jueces- y otras estructuradas bajo el gobierno de un juez profesional. Asimismo debe primar la localización descentralizada o barrial, con horarios flexibles y no convencionales.

Recomendaciones en materia de incorporación de métodos alternativos para la resolución de conflictos (Plan Nacional de Reforma Judicial)
Mediación.
-Debe consolidarse el proceso iniciado de formación de los mediadores – actualmente a cargo del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación- y ampliarse a conciliadores y árbitros;
-Efectuar un llamado a las justicias federales provinciales para que reglamenten la utilización de la mediación obligatoria en sus jurisdicciones;
-Concientizar a los gobiernos provinciales sobre la necesidad de contar con normativas que rijan estos métodos alternativos ­mediación, conciliación y arbitraje-
-Informar a las provincias sobre los resultados obtenidos en la mediación obligatoria para que sirvan como guía para sus futuras leyes. No resulta mala la idea de incorporarla obligatoriamente por un período de 5 años como se efectuó a nivel nacional, sin embargo las jurisdicciones provinciales pueden optar;
-Efectuar un llamado a las justicias federales provinciales para que reglamenten la utilización de la mediación obligatoria en sus jurisdicciones;
-La incorporación de este método debe ir de la mano de la instauración de la oralidad en los procesos civiles en aquellas provincias que aun no lo hayan hecho;
-Comenzar la concietización sobre la colaboración de los abogados en la producción de la prueba (el Discovery ­EEUU), sin embargo, debería restringirse sólo a algunas materias;
-Incentivar la creación de Centros de Mediación Comunitaria ­ algunos oficiales (gobiernos provincial y municipales) y otros privados (Colegios de Abogados y Colegios Profesionales de Ciencias Económicas, Fundaciones, etc); y
– Incentivar un programa de mediación escolar en las provincias como forma de concientización.

Conciliación
– Promoción de este sistema utilizado en el ámbito laboral en otras materias ( Vg. Familia)
… Arbitraje
– Promocionar las bondades de este sistema tan poco utilizado en nuestro país.
… Jurisdicción voluntaria.
– Como puede observarse a nivel nacional ya existen proyectos destinados a trasladar parte de la jurisdicción a los abogados y escribanos.
– De la misma manera a nivel provincial debería propiciarse una metodología similar.

3.1.3 Obstáculos Fisicos
Este es un problema grave que se ha acentuado en los grandes conglomerados de nuestro país.
El inconveniente reside en las grandes distancias entre el tribunal (lugar donde se administra justicia) y los usuarios del sistema (ciudadanos).

Propuestas

… Desconcentrar el sistema judicial mediante la creación de Juzgados en diversos lugares de las grandes ciudades.
… En las provincias, se recomienda la creación de juzgados con competencia múltiple en las diversas distritos.
… También la incorporación de las nuevas tecnologías al sistema judicial acortará la distancia entre el Juez y el ciudadano.

3.2.- Asistencia Jurídica Gratuita
La asistencia jurídica gratuita también apunta a remover los obstáculos económicos que impiden la igualdad y el derecho de defensa de las personas carenciadas.
La asistencia jurídica gratuita contribuye eficazmente al mejoramiento del acceso a la justicia como objetivo fundamental para lograr la eficacia del sistema judicial.

Propuestas

Determinación y eliminación de obstáculos legales que impiden el acceso al servicio público de la justicia a mujeres, menores, minorías étnicas, extranjeros y de los obstáculos prácticos que impiden el acceso a la justicia;
Creación de programas de asistencia legal y financiera para personas de bajos recursos;
Creación de fueros de menor cuantía o justicia inmediata;
Redescubrir el rol de los Colegios de Abogados y las facultades de Derecho en aras a una mejor asistencia gratuita de los más necesitados;
Los operadores deben ser públicos y privados. Entre los públicos el Poder Judicial, Los Municipios y las Universidades y entre los privados los colegios de abogados y las Asociaciones Profesionales;
Llevar a cabo una tarea de difusión de los mecanismos alternativos de resolución de conflictos para concientizar a los ciudadanos sobre los aspectos positivos de éstos métodos;
La creación de centros de conciliación y arbitraje en las Bolsas y Cámaras de Comercio provinciales y en donde ya existen, fortalecer su capacidad de gestión.
Reforzar la institución Defensor Oficial en el Poder Judicial nacional y en los Poderes Judiciales Provinciales; asignándoles a funciones de representación que le son propias, otras tales como el asesoramiento, patrocinio, conciliación en acciones patrimoniales o extrapatrimoniales.
La asistencia debiera abarcar asimismo la función de prevención que debe llevarse a cabo a través de los medios de comunicación y de los operadores.
El asesoramiento y patrocinio en materia de familia debe contar con el auxilio de un cuerpo técnico multidisciplinario a los fines de evitar el doble discurso.

3.3.- Educación legal permanente.
Por último, cabe mencionar dos aspectos sustanciales e ineludibles para mejorar el «acceso a la justicia» a largo plazo: la educación legal permanente y la ética de los abogados.
La capacitación jurídica permanente de los abogados, de los magistrados y del personal judicial constituye una apuesta al futuro en materia de reforma judicial.
En este sentido, se ha avanzado mucho con la creación de Escuelas Judiciales o de Capacitación en todo el país y por el esfuerzo constante de las asociaciones intermedias ( Universidades, Colegios y ONGs).

3.4.- Mejorar la ética de los abogados.
Existe un avance significativo en las currículas universitarias de grado como de posgrado , que muestran la incorporación de la materia ética o ética judicial.
Por último, el Centro de Investigaciones del Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires se encuentra elaborando un proyecto de investigación sobre un Código de Conducta y Etica Judicial siguiendo los lineamientos de lo propuesto en el Plan Nacional de Reforma Judicial ­ 1998-.