LA PROBLEMÁTICA DE LA MEDICIÓN DE LA EFICACIA Y DEL RENDIMIENTO DE LA ACTIVIDAD JUDICIAL EN QUEBEC
´ lo que se mide se mejora ª
29 de junio 2000
Dr Denis L’Anglais
Delegado del Gobiero de Quebec
Introducción
Eficacia y rendimiento : he aquí dos términos que a menudo reaparecen en el vocabulario de toda organización que se preocupa por su rendimiento. El aparato judicial debe también medir su rendimiento.
Podemos constatar que, desde hace varios años, la Justicia ocupa el centro de la información. Cotidianamente, la Justicia es un tema que se ha vuelto omnipresente en los noticieros.
Hay una creciente presión por parte de los ciudadanos en cuanto a la calidad de los servicios que se les ofrecen y que incluye al sector de la Justicia. En el caso de la Justicia, se trata también de un servicio público como la Salud y la Educación.
Actualmente, en la función pública quebequesa somos convocados por el Gobierno a otorgarles mucha más importancia a las necesidades de los ciudadanos. También somos instados a proveerle a éstos unos servicios de mejor calidad y a un costo justo, apuntando a un marco de gestión basado en hacer públicos los resultados
Si sólo lo que se mide puede mejorarse, entonces se hace necesario proceder a la evaluación del sistema judicial. Pero, ¿cuáles serían los abordajes que podríamos utilizar para llevarla a cabo?.
Estimo que se puede considerar que la eficacia del sistema judicial depende de la acción conjugada de diferentes actores que concurren en la prestación de este servicio público. Se trata, pues, de examinar un sistema de acción. Esta acción se desarrolla en el interior de una organización, el aparato judicial. En Quebec, el aparato judicial está constituido por los Tribunales y sus servicios de apoyo asegurados por los funcionarios de la Dirección general de servicios judiciales del Ministerio de Justicia.
Descripción del sistema judicial canadiense y quebequés
La justicia canadiense se ejerce en las once provincias de Canadá y en los Territorios del noroeste. La justicia es entregada por magistrados que son de nominación provincial o de nominación federal. El más alto tribunal de Canadá, la Corte Suprema, está compuesto de nueve jueces incluyendo el juez jefe.
Cada provincia tiene jueces de primera instancia para tratar la mayoría de los expedientes que les son presentados. Cada provincia cuenta también con cortes de apelaciones, y cada provincia integra en sus rangos un número de jueces de nominación provincial y un número de magistrados de nominación federal.
La Ley sobre los tribunales judiciales (LRQ c.T-16) considera la composición de diferentes nivels de cortes para dar justicia en Quebec. La Corte de apelaciones, la Corte Superior y la Corte de Quebec. También hay Cortes municipales.
La Corte de apelaciones comprende veinte jueces entre los cuales un juez jefe. La Ley permite igualmente a veinte jueces ´ surnuméraires ª, utilizamos en esta situación el concepto ´ surnuméraire ª para designar jueces disponibles que pueden reemplazar, ayudar y asumir la sobre carga de trabajo.
La Corte de apelaciones aplica la jurisdicción que le entrega el código de procedimiento civil de Quebec.
Las apelaciones son atendidas por tres jueces o más, a la discreción del juez jefe, en dos ciudades importantes de Quebec, o sea en Montreal, la la metrópoli y en Quebec, la capital.
La Corte superior que es un tribunal de archivos, está compuesta de 143 jueces incluyendo un juez jefe, un juez jefe asociado y un juez jefe adjunto. Además, está compuesta de ciento once jueces reemplazantes. La Corte Superior entrega justicia en todos los distritos judiciales de Quebec.
En Quebec, funciona como tribunal de derecho común de primera instancia. A veces también funciona como tribunal de apelaciones de los otros tribunales de primera instancia y goza de poder de supervisión y de control de las decisiones dictadas en las otras instancias.
Los jueces de la Corte de apelaciones y la Corte Superior son de nominación federal, mientras que los jueces de la Corte de Quebec son de nominación provincial.
La Corte de Quebec es una corte de primera instancia con competencia en materia civil, criminal y penal y en materias relativas a los menores (adopción, protección de menores, jóvenes delincuentes)
La corte y sus jueces ejercen en materia administrativa o en apelaciones en los casos previstos por la Ley.
La Corte de Quebec está divida en consecuencia en tres cámaras, la cámara civil, la cámara criminal y penal, y la cámara de menores.
Corte de archivos, la Corte de Quebec está compuesta de por lo menos 270 jueces, incluyendo al juez jefe, el juez jefe asociado y tres jueces jefes adjuntos.
Diez coordinadores asumen la administración de la Corte en cada una de las regiones de Quebec.
La Corte de Quebec es reciente, fue creada en 1988 con la unificación de las cortes criminales, civiles y el tribunal de menores que existían, siendo distintos uno del otro.
Es la corte que recibe el mayor número de asuntos judiciales en Quebec y que rinde justicia en más de ochenta localidades de Quebec.
Son los jueces de la Corte de Quebec que componen el tribunal de derechos de la persona, el tribunal del trabajo y el de las profesiones.
Antes de intentar establecer los indicadores pertinentes para medir el rendimiento de los tribunales, es conveniente que nos preguntemos ¿cuál es la misión de un sistema judicial?. A mi parecer, dicha misión consiste en hacer que se apliquen las normas legales que rigen las relaciones sociales entre los ciudadanos. En nuestras sociedades, el principio fundamental que preside la aplicación de esta norma es la igualdad de todos los individuos ante la Ley. Para que esto sea posible, tres objetivos se nos aparecen como intrínsecamente ligados a la realización de la misión de la Justicia y a su eficacia. Ellos tienen que ver con la calidad de la Justicia así como también con la accesibilidad y la celeridad de los procesos judiciales.
Una justicia de calidad
La primera dimensión relativa a la eficacia del aparato judicial atañe a la calidad de sus producciones, es decir, a los juicios y las sentencias y, asimismo, a la calidad de los procesos que guían estas producciones.
¿Basta que un fallo haya sido emitido para que se haya efectivizado la misión de la Justicia en la sociedad?. En circunstancias bien delimitadas, las sentencias judiciales pueden ser puestas en cuestión mediante el ejercicio del derecho de apelación. La apelación permite corregir algunos errores, así como también clarificar la interpretación de la norma a través del establecimiento de una jusrisprudencia. Sin embargo, ¿puede considerarse este mecanismo como un instrumento que permite evaluar de manera sistemática la calidad del conjunto de la producción de los tribunales?. Dejo a cargo de la Magistratura el elaborar mucho más largamente la instauración de un mecanismo de análisis sistemático de la calidad de su producción pasada y que sería de naturaleza diferente a la apelación.
Examinemos ahora la calidad de los procesos que acompañan la sentencia final. Los ciudadanos esperan ser tratados todos de la misma manera en el curso de dicho proceso. La conducta de quienes ejecutan las decisiones judiciales está en tela de juicio. En efecto, existen códigos de deontología y también mecanismos que permiten a los ciudadanos efectuar sus quejas tales como el Consejo de la Magistratura. Por supuesto que dichos mecanismos garantizan la calidad de los procesos. Pero, más allá de esto, ¿no sería mejor informar a la población sobre la manera de reclutar a los jueces y sobre el modo en que se los selecciona?. ¿Cuál es su formación?, ¿cómo nos aseguramos de su perfeccionamiento?. Se trata entonces no sólo de evaluar el producto final, sino de evaluar igualmente la calidad de los mecanismos que aseguran un tratamiento equitativo a las partes involucradas en un juicio.
Una justicia accesible
Aunque la calidad de la Justicia fuese perfecta para aquellos que han tenido acceso a ella, cuáles son los obstáculos que encuentran las partes al entrar al sistema. El poder acceder lo más ampliamente posible a los servicios judiciales constituye, en efecto, el segundo objetivo que debería perseguir el sistema judicial.
Existen al menos dos tipos de restricciones que limitan a los ciudadanos el acceso a los servicios judiciales : las restricciones económicas y las restricciones inherentes a la percepción, es decir, a la imagen que ellos se hacen de la institución judicial. La Justicia cuesta cara al ciudadano que tiene que vérselas con ella. Sí, pero, ¿cuánto cuesta?. Es sorprendente constatar que pese a que se hayan tomado medidas tales como la gratuidad de los servicios para ciudadanos de pocos recursos, seguimos siendo incapaces de medir cuánto le cuesta realmente un juicio a un individuo. En ciertos tipos de causas, se podría sin duda tener una idea suficientemente justa del costo de la justicia dirigiéndose directamente a los ciudadanos que se han visto involucrados con ella en el curso de un período de referencia dado. Por otra parte, esta tarea permitiría conocer mejor a la clientela del aparato judicial.
No disponemos de datos sobre los usuarios de los tribunales. Ahora bien, a una administración le es esencial el conocer la composición de su clientela como lo es también el conocer la cantidad y la naturaleza de los casos de los cuales ella se ocupa. El análisis de los datos así recabados permitiría visualizar cuáles son los grupos en la sociedad que se ven favorecidos o no de hecho por la existencia de restricciones económicas. Entonces también posibilitaría tomar las medidas necesarias para reducir dichas restricciones. El Colegio de Abogados de Quebec ha podido encontrar una solución para facilitar el acceso a la justicia mediante un seguro de protección jurídica.
Otra restricción importante relativa al acceso al sistema judicial es la imagen un tanto deslucida de la justicia. Si bien esta imagen no está hecha más que de prejuicios, ella funciona como una sólida barrera para la entrada al sistema.Se requiere un mínimo de confianza en el aparato judicial y sus agentes (jueces, abogados, oficiales de justicia) para que el ciudadano acepte someterse al arbitraje judicial. Tal vez, se debería examinar más detenidamente el comportamiento de los agentes judiciales dirigido a los usuarios de este servicio público.¿Cómo hacerlo?. Primero, hay que pensar qué vamos a ofrecer a la opinión pública, a los ciudadanos y luego, cómo lo comunicamos? Después se puede utilizar encuestas periódicas destinadas a la población para ver cómo evoluciona la opinión pública en cuanto a los tribunales y a la Justicia en general.
Una justicia diligente
Cuando se habla de la eficacia de la Justicia se alude al tema de los plazos. En este aspecto, sin embargo, la Justicia quebequesa ha hecho grandes progresos porque los jueces, apoyados por los servicios judiciales, se han preocupado de los plazos de la primera etapa en materia civil (plazo entre la fecha de inscripción de la causa y la fecha de la audiencia). Este indicador de demora sirve para identificar el tiempo de espera antes que la causa sea juzgada una vez que las partes se han declarado listas para proceder .
Pero si queremos juzgar la eficacia del sistema judicial desde el punto de vista del cliente, es necesario medir el tiempo real de pasaje de las causas dentro del aparato judicial, es decir cada una de las etapas de la marcha de aquéllas. Tenemos información estadística en materia civil que nos permite conocer el plazo entre la apertura del expediente y la audiencia. Dejamos a cargo del magistrado el completar el plazo entre la fecha de la audiencia y la fecha del juicio.
En materia criminal y penal, disponemos de datos sobre la antigüedad promedio de los expedientes. Esta información representa la duración transcurrida en días entre la fecha de apertura del expediente y la fecha de cierre de las etapas del proceso. Las informaciones se dividen entonces en dos categorías : la antigüedad de los expedientes por una comparución y la antigüedad de los expedientes por el juicio. Hay que sumar las dos informaciones para tener la duración del proceso completo.
Además de estos datos sobre los plazos de las audiencias en todas las jurisdicciones y sobre la antigüedad promedio de los expedientes en materia criminal y penal, contamos con algunas informaciones sobre la producción de las actividades de los tribunales, tales como el número de los expedientes abiertos, el número de causas pendientes, el número de causas ya juzgadas, etc.
Conclusión
Quebec se preocupa por la medición de la eficacia desde 1980. Ya, en aquel momento, el Ministerio de Justicia, que tiene como una de sus responsabilidades el sostener el aparato judicial en el ejercicio de su misión, puso en marcha lo que hoy se llama ´ Sistema de Información de Gestión ª.
Este sistema ha sido reconocido como vanguardista en función del método tecnológico utilizado. De hecho, la identificación de los datos que debían pertenecer al sistema de información ha sido objeto de un amplio consenso acerca de los integrantes de los servicios judiciales. Una vez los datos identificados, su recolección se hizo en un contexto de total decentralización, es decir en cada una de las escribanías de los 55 tribunales. Ya en 1980, el Ministerio de Justicia disponía de una red de comunicaciones que le permitía verter en un banco central de datos, el conjunto de los datos así recogidos.
Sin embargo, la necesidad de mejorar todavía más la eficacia del sistema judicial nos obligó a encarar la implementación de un sistema de información judicial (SIIJ) cuyo estudio de oportunidad se llevó a cabo en marzo de 2000. Tal sistema se inaugurará luego de la decisión del gobierno.
Hoy en día, se nota bien lo adecuado de una infraestructura tecnológica muy moderna, sobre todo si se toman en cuenta las orientaciones que favorecen la constitución y la intercomunicación de grandes bases de información de gestión en el seno de los servicios de los ministerios e iunstituciones involucradas en la gestión de la justicia.
Sin embargo, hay que mencionar que ya desde 1980, la constitución de una base central de información permitía a los integrantes del servicio jurídico, asimismo como a personas del exterior (como colegios y universidades) tener acceso a los indicadores de la actividad judicial.
Los proyectos de Quebec a corto plazo
Quebec, ha decidido orientarse hacia la constitución de un sistema integrado de información que abarca la totalidad de los actores judiciales. Es decir, por ejemplo, los servicios de policía, provinciales y municipales, los fiscales, los tribunales, la detención y la libertad condicional. Ya estudios preliminarios han sido realizados y una infraestructura de desarrollo existe. Quebec tiene una auténtica voluntad de mantener su postura vanguardista en materia de desarrollo de sistemas de información aplicados a los servicios jurídicos. En este sentido, invertimos muchos esfuerzos y el gobierno de Quebec . está dispuesto a ofrecer su peritaje a las autoridades argentinas interesadas en la modernización de la administración de la justicia.
Muchas gracias por su atención.
Texto preparado
por el Dr Michel Laroche,
Director de los servicios judiciales
De la región de Sherbrooke en Quebec
INDICADORES EN MATERIAS JUDICIALES
I-Materias civiles
A- Plazos de fijación (en días) de las causas para la audición
