ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE LA CALIDAD EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
Dr.Pedro Martín Bardi
Mucho se ha escrito y mucho se ha discutido en estos últimos años acerca de las disfuncionalidades existentes en la prestación del Servicio de Administración de Justicia en nuestro país (SAJ), caraterizada -entre otras cuestiones- por la mala dotación física y de implementos, la baja remuneración de sus empleados y la inadecuación de las leyes de procedimiento.
Diversos estudios realizados sobre la problemática abordada han permitido detectar una serie de males estructurales -aplicables a otros países del área- en relación al funcionamiento del Poder Judicial, los cuales, en mayor o menor medida, contribuyen directamente a la rigidez, ineficacia e ineficiencia de los tribunales de justicia . Algunos de ellos han sido identificados de la siguiente forma:
– Excesivo avance de las tareas administrativas sobre las judiciales, lo cual implica que los jueces y demás funcionarios judiciales invierten tiempo útil en resolver problemas administrativos rutinarios, inespecíficos y residuales que los alejan del problema sustancial que deben resolver: esto es, dar respuesta a los casos concretos.
– Infraestuctura edilicia deficiente e inadecuada.
– Falta de plasticidad frente a las posibilidades de cambio.
– Mala disribución de los recursos humanos, producto de la mala asignación de los mismos o su asignación conforme a criterios rígidos ajenos a las particulares circunstancias del caso.
– Aumento sostenido de la carga de trabajo, con su lógico corolario, la morosidad en la resolución de las causas.
-etc.
Ahora bien, cuando pensamos en el fortalecimiento del Poder Judicial, las ideas -en muchos casos- se han circunscripto a un enfoque puramente institucional basado esencialmente en la independencia de los jueces, la autarquía presupuestaria y la incorporación asimétrica de tecnología.
No obstante -mejor aún, quizás por ello mismo- creemos que todo proyecto de reforma judicial en la Argentina debiera contemplar en la práctica otro enfoque no excluyente que coadyube en la optimización concreta del servicio jurisdiccional del Estado y que contribuya al afianzamiento institucional del Poder Judicial; nos referimos concretamente al enfoque organizacional como parámetro orientador de los procesos de cambio.
No se trata sino de indagar y salvar, desde la perspectiva que nos otorga la ciencia de la organización, la brecha burocrática que acompaña la prestación del Servicio de Administración de Justicia que lo aleja de su función social primordial como de su función legitimadora del sistema democrático.
A la luz de los conceptos hasta aquí vertidos y dado el cuadro de situación descripto, yace en el fondo de la problemática abordada una proverbial pregunta: ¿ son eficientes y eficaces nuestras organizaciones judiciales?; ¿existen normas de control de gestión o parámetros directrices del grado de eficacia que alcanzan las mismas?. En líneas generales, creemos que no.
Por tal motivo, somos contestes en afirmar que todo proyecto o programa de reforma judicial debe posibilitar en la práctica la optimización de los métodos de trabajo que potencien a futuro cambios en el seno de las organizaciones judiciales y la modificación de las pautas culturales imperantes. A tal fin, el análisis del comportamiento de la organización, sus variables, los roles de desempeño y el estudio de los valores existentes no son sino algunos aspectos que se vinculan directamente con la calidad del servicio como vía de acción en pos de la excelencia en la prestación del mismo.
El enfoque hacia la calidad en el servicio es parte de la orientación general de las reformas en la administración pública que vienen desarrollando desde hace más de dos décadas varios países y organizaciones europeas, con miras a mejorar la capacidad de respuesta y de sensibilidad de las instituciones del sector, poniendo mayor énfasis en el rendimiento y en los resultados logrados. Se trata, en definitiva, que un gobierno eficiente y con capacidad de respuesta logre el progreso económico y social a partir del desarrollo institucional dentro de un contexto general de restricciones presupuestarias.
En consecuencia, partiendo de la premisa que el enfoque hacia el cliente o usuario del servicio es o se está convirtiendo en un aspecto fundamental del profesionalismo y de la ética del servicio público, dicho enfoque puede ser aplicado a la actividad judicial del Estado, aún reconociendo los matices diferenciales que la misma posee respecto de los servicios públicos que presta la administración central . En tal sentido, creemos que pueden aplicarse los componentes de calidad al Servicio de Administración de Justicia bajo las siguientes premisas y consideraciones.
En primer lugar, si se pretenden acercar algunos elementos diferenciales en el análisis del funcionamiento del Poder Judicial, desde la perspectiva que nos confieren las ciencias de la administración y de las organizaciones, no debe soslayarse que su epicentro de acción refiere al aspecto funcional de los tribunales. Vale decir, que a los fines expuestos, el concepto de SAJ debe entenderse en relación a dicho aspecto y no en relación al aspecto orgánico de la justicia..
En segundo lugar, la calidad del servicio en el ámbito judicial se describe mejor como calidad en la prestación del mismo -determinada por la reformulación de un conjunto de procesos internos de la organización y por su adecuación a los componentes cualitativos – más que en los resultados del mismo, cuyos «standares» de calidad son consecuencia directa de ello. No obstante, hay que reconocer que todos estos conceptos deben ser aplicados cuidadosamente por cuanto existen importantes restricciones derivadas de la metodología de análisis empleada cuando se trata de evaluar proyectos cuyos productos no son expresables en beneficios traducidos en unidades económicas o monetarias.
Hecha la aclaración, se concluye pues, que la calidad en el servicio y la conmoción cultural que genera a partir de su incorporación como parámetro directriz, constituye un aspecto trascendental de cualquier organización del sector público en general y de la administración de justicia en particular.
Una organización deviene eficaz cuando alcanza sus objetivos satisfaciendo las demandas sociales de la ciudadanía; al mismo tiempo se muestra eficiente cuando logra esas metas en tiempo óptimo y con economía de medios, vale decir, con utilidad en términos económicos.
Pero lo expuesto de manera laguna implica sostener -como verdad absoluta- que el sistema judicial pueda consentir la pérdida de determinadas dosis de eficiencia en favor de la eficacia, por cuanto, de ser así, ello repercutiría en forma negativa en el costo integral del mismo. Por el contrario, tampoco podría tolerarse la pérdida de eficacia en favor de la eficiencia, por cuanto sería altamente disvalioso el impacto que ocasionaría – en términos de credibilidad del sistema- aquel tribunal cuyas resoluciones, si bien dictadas en forma expedita, son revocadas en su mayoría por el tribunal superior. En tal caso, probablemente estaríamos hablando de usuarios satisfechos en términos de celeridad procesal pero también de una organización ineficaz que no cumple con sus propósitos constitucionales.
Siguiendo este esquema de razonamiento, entonces diremos que si bien la alternativa práctica que quizás más nos aproxima a una medición de la eficiencia del sistema judicial y de sus unidades de producción pasa por una combinación de factores -mediciones económicas tendientes a comparar la producción y el costo de la unidad y del sistema o mediciones tendientes a verificar la existencia de causas de ineficiencia objetiva- deben introducirse en el concepto y en el criterio de eficiencia aspectos más amplios como son la eficacia y la efectividad.
En otras palabras, al tiempo que se establecen las normas, se reexaminan y se diseñan los objetivos básicos de los programas (eficacia) y se evalúan los costos con los cuales se suministra el servicio (eficiencia), se estaría creando un marco de referencia para el mejoramiento integral del sistema judicial, congruente con una orientación hacia la optimización y hacia una mejora en el rendimiento y en la prestación del servicio (efectividad).
Creemos que desde el punto de vista de la implementación del cambio organizacional como factor de desarrollo institucional con miras a dotar de calidad al funcionamiento del sistema judicial, debería destacarse entonces que la suma de la eficiencia más la eficacia determina el grado de efectividad de una organización.
La efectividad implica, por un lado, la optimización de los procesos y circuitos internos de la organización con miras a evaluar la prestación del servicio en términos de reducción de costos y según los resultados del programa diseñado ; asimismo implica la adecuación de los componentes de calidad en la prestación del servicio, diseñados en una estrategia «hacia afuera» o «hacia el usuario».
Creemos que avala esta postura el hecho que los componentes de calidad en la prestación del SAJ son parte integrante del proceso de producción de bienes y servicios para el usuario; y si bien -como ya manifestáramos- dicho concepto se vuelve difícil de aplicar en organizaciones que no tienen propósitos de lucro, pueden sí evaluarse algunos componentes o indicadores de calidad imperantes en la actualidad, cuya disfuncionalidad pone de manifiesto algunas causales de ineficiencia e ineficacia objetiva.
Veamos algunos ejemplos.
Oportunidad en el servicio: ¿cuanto tiempo debe esperar un ciudadano para que se le reconozcan sus derechos a través de la sustanciación de un proceso judicial?¿ se cumplen en término los plazos procesales?¿ Cuanto tiempo espera un profesional del Derecho en la mesa de entradas de un Juzgado hasta que se evacué su consulta?
Cantidad o volumen del servicio: ¿cual es la frecuencia para el dictado de resoluciones de mero trámite? ¿cual es el esquema y la matriz organizacional imperante en un juzgado a fin de administrar los expedientes en curso?.
Precisión: este componente de calidad afecta un aspecto esencial en la prestación del servicio. Así, por ejemplo, podemos indagar si se dá información exacta a quienes consultan los expedientes judiciales.
Seguridad: ¿cuál es el nivel de riesgo de desaparición de fojas o documentos- incluso expedientes- durante la tramitación del proceso?
Al cuadro de situación descripto podrían agregarse además otros factores vinculados a la calidad en la prestación del servicio judicial. Por ejemplo, la simplificación administrativa y de las leyes de procedimiento pueden verse como una mejora del servicio así como de una administración más modernizada; a su vez, la accesibilidad y la conveniencia del servicio comprenden diferentes cuestiones como las instalaciones edilicias, funcionalidad, horario de atención a los profesionales, etc .
En conclusión, al tiempo que se reconozca la importancia de los componentes de calidad en la prestación del servicio jurisdiccional, también habrá de reconocerse que su correcta implementación depende del grado de efectividad que alcance el funcionamiento de la organización. Concepto este que se relaciona intrínsecamente con la calidad de los productos judiciales y con la medición de la productividad -entendiendo por tal la relación entre producto obtenido e insumos utilizados que fija la productividad del gasto- toda vez que, en consonancia con lo sostenido por algunos autores – Rafael Bielsa- existe vinculación directa y proporcional entre los componentes cualitativos y el tiempo que insume cada actividad del juzgado .
Finalizamos estas breves palabras con la esperanza de haber acercado otro enfoque en materia de reforma judicial en nuestro país, sin que ello signifique -ni mucho menos- que lo expuesto agote los aportes que las ciencias de la administración y de las organizaciones puedan poner al servicio de una mejor administración de justicia. Empero, sí creemos que si no se destierra en la práctica el viejo concepto de raigambre eficientista y Taylorista mediante el cual solamente con más jueces, más normas y más tecnología se mejora el funcionamiento del Poder Judicial, entonces nada habrá cambiado.
22 y 23 de octubre de 2009. Hotel Nevada, San Carlos de Bariloche, Argentina